Durante los últimos años hemos estado inmersos en varios proyectos que buscaban crear un marco normativo de escala territorial, para diversas comarcas, regiones, o comunidades autónomas, de ese trayecto hemos extraído algunos aprendizajes a partir de los aciertos y los errores cometidos, y ahora creemos de utilidad compartirlos.
Proyectos territoriales
De 2015 a 2017, trabajamos para el Gobierno Vasco, primero en el diseño de todo el proceso de participación , después en la implementación de la participación social e institucional para la revisión de las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT) de Euskadi en su fase de Avance. Poco después, entre 2016 y 2018, nos embarcamos en un proceso parecido a una escala algo menor: la implementación del proceso de participación de la revisión del Plan Territorial Parcial (PTP) de Bilbao Metropolitano. Ambos proyectos los realizamos en estrecha colaboración con Inguru Ingeniería Ambiental.
Saltando de los planes territoriales de comunidad autónoma y comarca, durante finales de 2016 y 2017 redactamos el anteproyecto de Ley de Ordenación del Territorio y Paisaje (LOTP) de Castilla-La Mancha, con la ayuda de Rafael Mata, Rodrigo Caballero, Jorge Agudo y el grupo de investigación de territorio de la UCLM.
Más recientemente, durante la segunda mitad de 2019, desarrollamos un amplio proceso de participación para el Plan Director Urbano (PDU) de la ciudad de Barcelona, una vez más un proceso de decisión que implicaba a toda una conurbación como es el Área Metropolitana de Barcelona.
De estas experiencias, constatamos que el factor diferencial de la ordenación territorial con respecto al urbanismo de barrio es, naturalmente, la escala, pero no tanto la escala física, donde la planificación estratégica se utiliza de forma muy parecida, sino la escala social y la conceptual.
La escala social
Los procesos de gobernanza, transparencia, difusión, debate y consenso son distintos en barrios de 2.000 – 5.000 habitantes y 20 – 50 hectáreas que en territorios de 1 – 2 millones de habitantes y 5.000 – 80.000 km2. Las técnicas de mediación barrial y diálogo cercano con el tejido cohesionado de un espacio delimitado se basan en las redes sociales cotidianas, en el compromiso personal con agentes clave del lugar y en la presencia en equipamientos y espacios concretos e identitarios del barrio.
Sin embargo, cuando ampliamos la escala, la participación ciudadana excede de las relaciones interpersonales y del boca a boca, y debe realizarse a través de entidades representantes de grupos sociales que generan compromisos en nombre de visiones u opiniones más o menos homogéneas de los grupos a los que representan. La clave aquí se encuentra en la calidad de las estructuras asociativas del territorio a planificar, y de la capacidad para involucrar a entidades suficientemente diversas y representativas de dicha sociedad.
A esta dificultad, se añade el tono habitualmente abstracto y generalista que la competencia territorial implica.
La escala conceptual
En base a las competencias en materia urbanística, las comunidades autónomas regulan (o, más bien, pueden regular si lo ven conveniente) a escala regional y comarcal las principales decisiones territoriales, las áreas de conservación natural, las grandes infraestructuras, los equipamientos principales o las zonas de expansión prioritaria; pero deben tener mucho cuidado de no invadir las competencias municipales, responsables de la redacción y definición concreta del planeamiento.
Esto implica que la ordenación territorial, en su afán de no generar fricciones con el estamento político local, deba quedarse en un nivel de detalle a menudo poco concreto, en decisiones con sentido amplio que no impidan el consenso y en un lenguaje algo abstracto. Por ello, la participación en torno a la ordenación territorial alcanza habitualmente amplios consensos, puesto que propuestas como: “Promover la infraestructura verde y soluciones basadas en la naturaleza como medidas de adaptación al cambio climático y sostenibilidad urbana” o “Incentivar el equilibrio territorial entre zonas urbanas y rurales” son enunciados necesarios pero que, sin actuaciones asociadas, pueden ser testimoniales.
En todo caso, debe destacarse la enorme importancia de la ordenación territorial como guía a medio y largo plazo sobre las actuaciones municipales, casi siempre más concretas y exigidas por la urgencia del corto plazo.
Una excepción a esta abstracción sería la cuantificación residencial impulsada por el Gobierno Vasco desde sus DOT de 1997. Esta cuantificación residencial implica que los planes territoriales parciales de cada comarca calculen, en base a una fórmula dada por el crecimiento vegetativo y otros factores, el número máximo (y mínimo hasta la revisión de las DOT) de viviendas que el planeamiento de cada municipio puede desarrollar. A pesar de la controversia que ha siempre generado, parece probado1 que ayudó a apaciguar los efectos de la burbuja inmobiliaria, al menos en Gipuzkoa y Bizkaia.
Notas
- El estallido de la burbuja inmobiliaria y los efectos en el territorio. Eugenio Burriel de Orueta. Departamento de Geografía. Universidad de Valencia (2014)