De la Planificación Urbana al Planeamiento Urbanístico

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Establecer una visión estratégica en ciudades y territorios constituye un aspecto clave para avanzar en la definición de un modelo de desarrollo sostenible. En ese sentido, las Agendas Urbanas Locales (AUL) se han posicionado en los últimos años como una herramienta imprescindible para alinear dicho desarrollo a los distintos ejes marcados a escala internacional, europea y estatal desde las agendas globales.

Sin embargo, aunque esta visión estratégica ayuda a establecer una hoja de ruta, las AUL suponen documentos de carácter no normativo, por lo que su incidencia real sobre el territorio puede verse reducida si no son asumidas como eje vertebrador de las políticas, normativas y las decisiones que definen la futura configuración socioespacial de nuestros hábitats

Son necesarias, por tanto, otras herramientas. El Planeamiento Urbanístico da forma a instrumentos que, reglados por las leyes del suelo estatales y autonómicas, dotan de base normativa a los vectores de transformación urbana.

En ese sentido, los planes urbanísticos ofrecen una visión menos integral y más orientada a establecer la ordenación de los usos del suelo y la regulación de los procesos de proyección, conservación y gestión de los mismos, pero tienen, sin embargo, un carácter normativo, lo que los convierte en instrumentos de obligado cumplimiento. Por ello, si bien su rango de acción es más reducido que el de los instrumentos de planificación estratégica, son capaces de establecer grandes decisiones clave para las políticas urbanas locales: nuevos crecimientos, distribución de los usos y dotaciones en el municipio, normas que regulan la implantación de dichos usos, etc.

Planificación Urbana y Planeamiento Urbanístico son, entonces, figuras complementarias Sin embargo, es necesario pensar cómo estas dos herramientas deben articularse en un proyecto de ciudad coherente, cuál es la secuencia lógica para su desarrollo y qué conflictos y oportunidades pueden generarse derivadas de su elaboración e implementación. Dicha coordinación no resulta por tanto fácil, si bien trataremos a continuación de apuntar algunas claves fruto de nuestra propia experiencia, abordando la articulación entre ambos y poniendo el foco en la relación entre las Agendas Urbanas Locales (AUL) y los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU).

Periodo de vida

Considerando la naturaleza de ambos instrumentos, parece lógico pensar que la secuencia natural pasa por la definición inicial de una estrategia urbana, de carácter transversal y con la capacidad de generar un debate amplio sobre el modelo de ciudad deseado. Una vez realizado este trabajo, y definida la visión del conjunto a largo plazo, se puede proceder a la redacción de los instrumentos de planeamiento que sean pertinentes y que estén alineados con la estrategia propuesta, consolidando determinadas decisiones establecidas previamente. 

Esta secuencia puede también aplicarse a otros ámbitos sectoriales, tales como el de la movilidad, el medio ambiente, la cohesión social, el desarrollo económico, etc., en los que, bajo el paraguas que supone una Agenda Urbana Local o cualquier otro documento estratégico de ciudad (Planes Estratégicos, Estrategias Territoriales Integradas, Agendas 2030, Integrated Action Plans, etc.), se articulan determinadas políticas urbanas: plan de movilidad, plan de medio ambiente, etc.

En cuanto a su vigencia, frente al Planeamiento Urbanístico, cuya redacción se prolonga habitualmente por encima de los 4 o 5 años, la Planificación Urbana permite redactar un instrumento ágil en su elaboración. Además, su periodo de vida es incluso mayor que los planes estratégicos —que generalmente establecen una hoja de ruta a 8 o 10 años—, manteniéndose vigentes por periodos en ocasiones superiores a las dos décadas, pudiendo llegar a ocurrir que, incluso aplicando la secuencia antes planteada, primero la Planificación y después el Planeamiento, este último siga funcionando después de haber finalizado el periodo planteando por el primero.

Por situaciones así, se dice a menudo que el Planeamiento Urbanístico se gestiona a contra ciclo del momento en que se conciben, tal y como pone de manifiesto hechos tales como que la media de tramitación o revisión de un PGOU en España es de 10 años o que existen, aún hoy, muchos municipios que siguen contando con planes urbanos elaborados en pleno boom inmobiliario, cuando las prioridades y necesidades actuales se orientan hacia aspectos como la regeneración de la ciudad existente o la colmatación de los tejidos ya desarrollados.

¿Cómo podemos desarrollar un Planeamiento Urbanístico cuya vida útil sea mayor que las estrategias de las que parten? Esta duda nos lleva a una de las cuestiones clave: la flexibilidad, o la falta de ella, de los instrumentos de Planeamiento Urbanístico.

Flexibilidad

El Planeamiento Urbanístico ofrece instrumentos cuya naturaleza jurídica y complejidad para su desarrollo dificultan su adaptación a los cambios que afectan a las ciudades, cada vez más rápidos y disruptivos ante las emergencias que ofrecen aspectos como la crisis climática o la reciente crisis sanitaria. 

Ante eso, ofrecemos algunos apuntes para facilitar la concepción de estos instrumentos como herramientas más flexibles:

  • Definir ordenanzas frente a normas zonales. Las normas zonales que recoge el planeamiento establecen aspectos concretos sobre determinadas zonas de la ciudad: regulación de usos, ocupación del suelo y demás normas de edificación. Ello conlleva que, ante cualquier necesidad de cambio, la tramitación se alargue y demore. Por ello, una posible propuesta es descargar, en la medida de lo posible, al planeamiento de todas aquellas normas zonales para que puedan recogerse en ordenanzas municipales, más flexibles, ágiles y fácilmente adaptables, al aprobarse a nivel municipal.
  • Proponer modelos de regulación de usos más abiertos, que no constriñan la transformación y la renovación futura de los usos posibles o aún no contemplados en los diferentes tejidos urbanos. 
  • Buscar sistemas para la regulación de estos usos no basados en el propio uso sino en las externalidades o  las potenciales incompatibilidades que las diferentes actividades pueden generar sobre el medio urbano y natural o entre las propias actividades. Por ejemplo, evaluando incompatibilidades en términos de emisiones, de ruido, etc.
  • Reforzar el papel del Planeamiento de Desarrollo, dejando lo más abiertas posibles las determinaciones relativas a la transformación o el desarrollo de nuevos ámbitos en el planeamiento general. Esta cuestión, que ha ido siendo incorporada en algunas legislaciones urbanísticas, como la valenciana, resulta en todo caso muy dependiente de las leyes urbanísticas autonómicas.
  • Adoptar más metodologías y soluciones ad hoc, menos determinismo. Unido al anterior punto, se trataría por tanto de poder virar el actual concepto de Plan General hacia las perspectivas más adaptativas y procedimentales que se plantean en el planeamiento urbanístico del mundo anglosajón.

Concreción

Otro punto clave, derivado del carácter más amplio e integral de la Planificación Urbana, es que, a menudo, puede abarcar de forma más superficial determinados temas que, ineludiblemente, tendrán un peso importante durante posteriores procesos de redacción de los instrumentos de Planeamiento, especialmente en el caso de los Planes Generales. Así, la revisión de estos últimos se encuentra a menudo con importantes condicionantes: desarrollos previstos que han de ser asumidos por el nuevo plan incluso en los casos en los que se sabe que no existe demanda para ellos al haberse iniciado procesos de gestión, derechos adquiridos que condicionan la toma de decisiones y que pueden alejar el modelo de los objetivos iniciales, etc.

La solución aquí pasa por ofrecer un mayor nivel de concreción de los propios Planes Estratégicos, que deberían entrar a cuestiones como el análisis de la demanda real de los diferentes usos, una localización y definición más concreta de las actuaciones, un análisis de las normativas sectoriales que influyen en la implementación, una memoria económico financiera o presupuesto aproximado, etc.

Es decir: uno de los grandes retos de la planificación estratégica de las ciudades es ser capaz de definir y diseñar de la manera más pormenorizada y aterrizada posible las actuaciones que se quieren desarrollar en el corto, medio y largo plazo. Y esto necesariamente pasa por mejorar la capacidad proyectual de los equipos técnicos encargados de la elaboración de este tipo de planes. Una cuestión que, por ejemplo, hemos abordado de manera más evidente en proyectos como Fuenlabrada 2030 o Santander Hábitat Futuro, donde las grandes estrategias globales se concretaban y dibujaban a escala de barrio y espacio público.

Coordinar las estrategias urbanas con el planeamiento general: dos casos prácticos

Coordinar y desarrollar de manera eficaz estos instrumentos de distinta naturaleza es un proceso no exento de retos, pero también de oportunidades, que permiten articular las políticas urbanas y darles una visión coherente y común que abarque desde grandes objetivos generales a determinaciones normativas más específicas.

Pocas ciudades han desarrollado hasta el momento un proceso de semejantes características. Primero, porque la planificación estratégica ha sido hasta hace relativamente poco algo relativamente anecdótico. Segundo, porque los procesos de revisión del Planeamiento Urbanístico, como ya explicamos, son largos, lo que dificulta una actualización ágil de los mismos a los nuevos marcos estratégicos.

Fuenlabrada, 1989. Fuente: Comunidad de Madrid

Agenda Urbana y la revisión del PGOU de Fuenlabrada

Fuenlabrada es una de esas ciudades que han empezado a trabajar desde esa perspectiva. Situada en la corona metropolitana de Madrid y con cerca de 200.000 habitantes, Fuenlabrada inició el proceso en 2018, momento en el cual se empieza a poner de manifiesto la necesidad de revisar el Plan General. 

El anterior Plan General, aprobado en 1999, había sido notablemente exitoso en su esfuerzo por articular una ciudad que había crecido durante las décadas de 1970 y 1980 de manera sumamente desordenada. En ese contexto, había dotado a la ciudad de una serie de infraestructuras y servicios básicos de los que carecía. Sin embargo, después de 20 años de vigencia del PG, la ciudad se encontraba en el final de ese proceso de transformación: Fuenlabrada había pasado de ser una ciudad dormitorio a ser una urbe autónoma, con servicios públicos, un tejido social y productivo cohesionado y fuerte y una estructura urbana y de usos relativamente consolidada. Los retos pasaban ahora por hacer que ese sistema fuera más eficiente, sostenible y de mayor calidad.

Folleto del proceso Planea Fuenla. Fuente: Paisaje Transversal

Así, en 2019 la ciudad inicia un proceso de reflexión estratégica a través de Planea Fuenla, un proceso participativo orientado a reflexionar con un espectro amplio de agentes sobre los problemas, oportunidades y objetivos para la transformación y mejora de la ciudad durante los años futuros. Este proceso, desarrollado a través de entrevistas, actividades lúdicas, grupos de discusión y talleres participativos que implicaron a personas de distintas edades y procedencias, tejido asociativo, empresas e instituciones diversas, permitió sentar unas primeras bases estratégicas sobre las que orientar las políticas urbanas. 

Planea Fuenla fue concebido como un proceso con el que sentar las bases de la revisión del Plan General. Sin embargo, los resultados ponían de manifiesto que los objetivos y aspiraciones de la ciudad excedían el ámbito de incidencia del Planeamiento General. 

Así, el paso natural para asentar estas bases estratégicas pasaba por la elaboración de la Agenda Urbana, por lo que, primero, en 2020, el Ayuntamiento firmó el Protocolo General de Actuación de Agenda Urbana con el MITMA para convertirse en uno de los Proyectos Piloto de  la Agenda Urbana Española; después, en 2021, inició la elaboración de dicha Agenda con los trabajos de análisis y diagnóstico, y, finalmente,  en 2022, elaboró un Plan de Acción que cuenta, a su vez, con un amplio proceso de reflexión y participación a nivel político, técnico y social, siendo aprobado en septiembre de ese mismo año.

Maqueta de la ciudad de Fuenlabrada 2030. Fuente: Ayuntamiento de Fuenlabrada

La Agenda Urbana Fuenlabrada 2030 supone, por tanto, el resultado de un proceso de trabajo iniciado casi cuatro años antes, recogiendo varias de las líneas de trabajo ya iniciadas o que comenzaban a contemplarse: la regeneración del Distrito Centro, la revitalización de los barrios de bloque abierto construidos en los 70 y 80, el proyecto de integración ferroviaria de Paseo del Tren, la implementación de nuevos programas y metodologías de atención social, la realización de programas de desarrollo empresarial, la digitalización de la administración, la implantación de modelos de economía circular con el tejido económico y muchos otros. Fuenlabrada 2030 proporciona, así, un marco común y una visión colectiva de la ciudad por la que se quería apostar, al tiempo que sirve como catalizador e impulsor de otras iniciativas y proyectos a presente y a futuro. 

De entre todos ellos, la revisión del Plan General de Ordenación Urbana resulta clave, parte de un proceso participativo y puede ser materializada ahora atendiendo a unos objetivos integrales y compartidos por el conjunto de la ciudadanía. 

Con esto presente, durante 2023 se ha estado trabajando en el documento de Avance, donde se definen los principales objetivos, estrategias y propuestas que se desarrollarán en fases sucesivas. En la actualidad, además, el Avance del PGOU de Fuenlabrada se encuentra en fase de Exposición Pública, un   periodo clave para garantizar que las determinaciones que fije el plan respondan a los grandes objetivos de la Agenda urbana Fuenlabrada 2030 y para continuar la dinámica participativa iniciada hace cinco años y que ha permitido a la ciudadanía implicarse en todo el proceso de transformación.

Comunicación del Avance del PGOU de Fuenlabrada en el II Foro Urbano Fuenlabrada 2030

Modelo de Ciudad Santander 2055

Santander, Hábitat Futuro”, el Modelo de Ciudad para Santander, no es una Agenda Urbana, sin embargo, sí está pensado para ser un documento de carácter estratégico que debe articular las políticas urbanas para avanzar en materia de sostenibilidad, circularidad y resiliencia de aquí al año 2055 ofreciendo al mismo tiempo una visión integral entre escalas, tiempos y proyectos de ciudad. 

Concebido desde la metodología del urbanismo regenerativo, el proyecto de “Santander, Hábitat Futuro” concibe una planificación estratégica que atiende a los posibles escenarios por venir, ajustando el metabolismo urbano al de la biosfera desde el reciclaje, regeneración y aprovechamiento eficiente de los recursos. Es por tanto, una apuesta por la ciudad existente, consciente de la interdependencia de los ecosistemas que constituyen el territorio; concebida desde la atención a los cuidados y abierta a la participación de todos los agentes que definen la ciudad. 

Comunicación de Participa PGS. Fuente: Ayuntamiento de Santander

En ese sentido, es también resultado de un proceso participativo iniciado unos años antes, en 2020, con #ParticipaPGS, que buscó traducir a un lenguaje accesible para la ciudadanía los contenidos del Plan General de Santander, fomentando la participación y garantizando la transparencia y la trazabilidad del proceso. Con él, se establecieron las bases ciudadanas sobre las cuales se articuló el concurso internacional con el que se eligió Santander, Hábitat Futuro como Modelo de Ciudad.

Dicho Modelo de Ciudad debía servir, a su vez, y atendiendo a la Ley 5/2022, de 15 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cantabria, como una guía que marcará las grandes líneas estructurantes para enfocar el futuro de un municipio a largo plazo. Al mismo tiempo, Santander, Hábitat Futuro debía anticipar estrategias, directrices, propuestas, criterios, intenciones y objetivos que posteriormente el Plan General debería desarrollar y tramitar. Es decir, el Modelo de Ciudad “Santander, Hábitat Futuro” es la guía que debería marcar el desarrollo posterior de los diferentes documentos de planeamiento que aún debe realizar la ciudad, adecuándolos a los acuerdos y visiones compartidas ya alcanzadas.

Conclusiones

Pese a sus diferencias en términos de tiempo, de objetivos y formas de aplicación, la Planificación Urbana y el Planeamiento Urbanístico son totalmente compatibles. Uno aporta una visión integral, a ser posible compartida y participativa, sobre el modelo de ciudad deseado, expone grandes objetivos y estrategias  a largo plazo, que pueden responder de forma transescalar tanto a grandes retos globales como a cuestiones más cotidianas de la ciudadanía. Otro, expone formas de regulación y ordenación urbanas o territoriales para llevar a cabo dichas transformaciones. 

El gran reto pasa por su coordinación. Sin una estrategia o modelo de ciudad que la Planificación Urbana puede ayudar a proyectar, el Planeamiento Urbanístico puede convertirse en un fútil ejercicio regulatorio vinculado a la distribución de propiedades y aprovechamientos, o peor: puede producir “monstruos”. Y viceversa: un plan estratégico que no sea capaz de aterrizar y concretarse a través de instrumentos de planeamiento que lo viabilicen y le den sustento legal se convierte, en el mejor de los casos, en un “brindis al sol”, o peor: quedarse a la espera dentro de un cajón. 

Por eso, desde Paisaje Transversal desde hace años venimos reivindicado tanto la pertinencia del Planeamiento Urbanístico como la necesidad de la Planificación Urbana. Por eso, también, abogamos, hoy más que nunca, por su coordinación y complementariedad. 

¿Están nuestros municipios preparados para semejante empresa?

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