Avanzar hacia un futuro más sostenible, saludable y menos dependiente de los combustibles fósiles, requiere diseñar modelos urbanos concretos que ofrezcan alternativas reales y efectivas. Imaginar y planificar escenarios que reduzcan el consumo de energía y mitiguen los efectos del cambio climático es una prioridad clave en las políticas impulsadas desde la Unión Europea, que apuestan por una transición energética alineada con el resto de agendas globales.
En este contexto, avanzar en la consecución de ciudades neutras en carbono se ha convertido en uno de los grandes retos a escala europea. La Misión Europea de las 100 Ciudades Inteligentes y Climáticamente Neutras aborda esta ambición desde la promoción de una transformación profunda basada en las actuaciones de mitigación y resiliencia en respuesta al cambio climático.
Esta iniciativa, cuyo primer paso fue elegir a más de 100 ciudades piloto en toda Europa para alcanzar el objetivo de neutralidad climática en 2030 (incluyendo siete españolas: Barcelona, Madrid, Sevilla, Valencia, Valladolid, Vitoria-Gasteiz y Zaragoza) es hoy catalizadora de distintas propuestas para mitigar los efectos del cambio climático a nivel urbano.
Los acuerdos climáticos
Una de las herramientas clave que impulsa la mencionada Misión Europea de las 100 Ciudades Inteligentes y Climáticamente Neutras son los Acuerdos Climáticos (o Climate City Contracts, en inglés), acuerdos voluntarios entre las ciudades y la Comisión Europea diseñados para dirigirse hacia la neutralidad climática.
Estos Acuerdos plantean una colaboración con ciudadanía y agentes urbanos, tanto públicos como privados, y, aunque no son legalmente vinculantes, representan el compromiso político firme de cada ciudad para hacer frente a los desafíos del cambio climático, desde una perspectiva local, adaptada a la realidad de cada contexto y enfocada en reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Las medidas que se recogen en estos acuerdos pueden ser muy diversas y a distintas escalas según la ciudad, desde actuaciones de eficiencia energética en edificios hasta estrategias de movilidad sostenible o promoción de la generación de energías renovables, todas orientadas a transformar las ciudades en espacios más habitables, inclusivos y resilientes.
A cambio de este compromiso, la Comisión Europea ofrece a las ciudades firmantes apoyo técnico y recursos financieros para que este camino hacia la sostenibilidad sea viable y efectivo, reforzando así su apuesta por un desarrollo urbano sostenible que mejore la calidad de vida y prepare a las ciudades ante los efectos del cambio climático.
City Expert Support Facility
Como parte de este apoyo, la Comisión Europea ha puesto en marcha NetZeroCities, un consorcio europeo que forma parte del Programa de Investigación e Innovación Horizonte 2020 en apoyo del Pacto Verde Europeo y que está constituido por diversas redes de ciudades, organizaciones de investigación y actores urbanos de 13 países distintos, todos bajo la coordinación de Climate-KIC.
Su objetivo es dar soporte a las ciudades que forman parte de la Misión Europea de las 100 Ciudades Inteligentes y Climáticamente Neutras para superar barreras estructurales, institucionales y culturales en su camino hacia un modelo urbano sostenible. Todo ello a través de una plataforma digital con recursos, herramientas, asesoramiento y servicios específicos, así como proyectos piloto, que impulsan la participación ciudadana, la innovación social, el aprendizaje mutuo y el desarrollo de nuevas formas de financiación y gobernanza.
Una de sus herramientas es el City Expert Support Facility (CESF), que ofrece apoyo experto personalizado a las ciudades de la mencionada Misión. Su objetivo es ayudar a estas ciudades a alcanzar la neutralidad climática para 2030, adaptando soluciones a sus necesidades concretas mediante profesionales especializados del consorcio o colaboradores externos y locales. La coordinación corre a cargo de los Grupos de Apoyo de Ciudad, junto con un equipo central que supervisa la implementación y evaluación del trabajo realizado. Además, permite a las ciudades experimentar soluciones innovadoras en ámbitos como la tecnología, la naturaleza, la cultura o la normativa; aplicar los planes recogidos en los Acuerdos Climáticos, y aprender directamente de la experiencia.
Incorporar la perspectiva del cambio climático al planeamiento urbanístico. El caso del PGOU de Vitoria-Gasteiz
Vitoria-Gasteiz ha sido una de las primeras ciudades misión en solicitar apoyo al CESF. Su intención es definir estrategias que hagan posible la incorporación de la perspectiva de la neutralidad climática en el planeamiento urbanístico, así como de impulsar una mejor alineación entre los Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) y los Acuerdos Climáticos.
La visión conjunta entre los Planes de Ordenación Urbana y los objetivos de los Acuerdos Climáticos es crucial, pues permite repensar y reimaginar el futuro urbano con una perspectiva transversal y multinivel, integrando criterios ambientales, sociales y tecnológicos para responder con eficacia a grandes desafíos contemporáneos como el cambio climático. De esta manera, el planeamiento puede ser entendido tanto como un instrumento técnico de ordenación urbana como una herramienta de transformación estructural hacia una ciudad climáticamente neutra y socialmente inclusiva; una pieza fundamental para canalizar políticas públicas de regeneración urbana, transición energética, justicia social y protección del entorno natural, y un compromiso con una ciudad más verde, más justa y más preparada para afrontar los retos por venir con ambición y cooperación.
Para comprobar estas intenciones y avanzar en un camino hacia una mejor alineación entre instrumentos, Vitoria-Gasteiz tomó como caso de estudio su propio PGOU, el cual se encuentra en su fase de aprobación provisional. A partir de este documento, ha comenzado a desarrollar un proceso de análisis y trabajo colaborativo junto con una diversidad de expertos, con vistas a obtener una futura guía que establezca estrategias para establecer una incorporación efectiva de la perspectiva climática en los instrumentos urbanísticos.
Cabe destacar que dicho proceso, diseñado por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y EU CINCO 2.0 (proyecto financiado por la fundación Laudes formado por cities 2030, The Democratic Society, Dark Matter Labs y Climate KIC NEB) fue objeto de licitación pública y Paisaje Transversal, en colaboración de Tecnalia, fuimos seleccionados para llevarlo a cabo.
Principales retos
La alineación entre instrumentos es un trabajo no exento de retos, y para comprender estos un poco mejor, es necesario entender cuál es el marco regulatorio sobre el que descansa el desarrollo de un PGOU.
Además de considerar, a nivel estatal, la Ley del Suelo, que establece los principios generales sobre los derechos y deberes de los propietarios del mismo y los procedimientos para su ordenación y gestión, en el caso del País Vasco existen dos leyes que establecen directrices de los PGOU: la Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo y la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco. Estas normas determinan, respectivamente, las bases para la elaboración de los planes generales municipales, como es el caso del PGOU de Vitoria-Gasteiz, y la regulación de la ordenación y el uso del suelo a nivel territorial con el objetivo de asegurar que el desarrollo urbano y las infraestructuras se lleven a cabo de forma armónica con la protección del medio ambiente y los recursos naturales.
Por tanto, al estar enmarcado todos estos instrumentos, el PGOU de Vitoria-Gasteiz, que regula el uso y desarrollo del suelo a nivel municipal, debe respetar y seguir sus directrices y normas, a fin de garantizar la coherencia territorial de todo el País Vasco. Dicho de otra manera: cualquier propuesta de modificación o revisión deber hacerles referencia, con el objetivo de garantizar esta articulación multinivel coherente.
Cuando además hablamos de transición energética y la lucha contra el cambio climático, esto ocurre no solo a nivel regional o estatal, también se debe considerar el ámbito europeo: las Directrices que se marcan desde la UE son recogidas en planes o estrategias estatales, afectando, a su vez, al marco regulatorio y de planeamiento local. En este sentido, y junto a los mencionados dos legales, es también crucial considerar la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes, como es el caso de Vitoria-Gasteiz, a incluir en sus planes urbanísticos medidas de mitigación y adaptación para mejorar la resiliencia de sus territorios.
De todos modos, somos también conscientes que muchos de los temas que influyen en la lucha contra el cambio climático, como la energía o el transporte, no están en manos de los ayuntamientos. Además, a estos se suma que los PGOU, por su carácter normativo, tienden a ser más rígidos y menos flexibles frente a los cambios rápidos y disruptivos que impone la crisis climática, lo que hace difícil su capacidad de adaptación a nuevas necesidades climáticas, sociales o tecnológicas que emergen con rapidez.
Los Planes Generales tienden a centrarse en la gestión del suelo y la ordenación del territorio a nivel municipal, lo que a veces dificulta la articulación efectiva con estrategias de cambio climático que requieren una visión supramunicipal. Todo esto, a priori, limita la capacidad real de los municipios para implementar cambios profundos y sostenibles desde el planeamiento y crea una fragmentación en las políticas climáticas que debiera superarse mediante una mejor integración vertical entre los distintos niveles de planificación (europeo, estatal, autonómico y local).
En ese sentido, cabe destacar que la Agenda Urbana Local Vitoria-Gasteiz 2030 una visión más flexible e integral del desarrollo urbano, en línea con la Agenda Urbana de Naciones Unidas y los ODS de la Agenda 2030, por lo que, para afrontar los retos actuales desde el planeamiento, es clave que el PGOU de Vitoria-Gasteiz se alinee con esta estrategia, así como con otros planes sectoriales municipales. Es más, cualquier actualización de un PGOU debe centrarse en asegurar una articulación coherente y efectiva entre las directrices estatales, autonómicas y locales, incorporando nuevos instrumentos de planificación y colaboración que hagan posible una actuación eficaz. En el caso que nos ocupa, esto implica integrar los principios de sostenibilidad y resiliencia climática, superando las limitaciones competenciales del ámbito municipal a través de la cooperación interinstitucional y el desarrollo de herramientas innovadoras de planificación
¿Cómo lo estamos haciendo?
La propuesta de trabajo de análisis del PGOU está basada en la colaboración y la visión integrada del territorio y parte de las seis líneas estratégicas que conforman el Acuerdo Climático de Vitoria-Gasteiz. Estas líneas incluyen la regeneración de barrios mediante proyectos de eco-rehabilitación, el impulso a las energías renovables y las comunidades energéticas, la promoción de la movilidad sostenible, la transición hacia una economía circular, la creación de infraestructura verde como sumidero de carbono[3] y el uso de herramientas digitales y datos urbanos para una planificación más eficaz.
El programa de trabajo se estructura en cuatro fases. En la primera, se identifican las dimensiones clave a tener en cuenta en la planificación urbana, seleccionando hasta diez aspectos estratégicos alineados con las capacidades del planeamiento y las prioridades de la ciudad. En la segunda, se profundiza en tres a cinco dimensiones críticas para el futuro de Vitoria-Gasteiz, desarrollando soluciones urbanísticas avanzadas y replicables mediante sesiones colaborativas con expertos y expertas en dichas materias. A continuación, se presentan propuestas innovadoras para la incorporación de esas dimensiones críticas. Finalmente, se dará paso al diseño de una guía y comunicación de los resultados con el objetivo de generar un modelo útil para otras ciudades.
Primera sesión de trabajo
El primer paso del proceso de análisis del PGOU de Vitoria-Gasteiz en clave de neutralidad climática se realizó el pasado 11 de marzo, como una sesión de lanzamiento y un encuentro clave para alinear su planeamiento urbanístico con los compromisos del Acuerdo Climático.
Esta jornada reunió a unas 35 personas expertas en planeamiento urbanístico y cambio climático, entre profesionales del ámbito municipal, representantes de instituciones supramunicipales, como la Diputación Foral de Álava, el Gobierno Vasco ó la Oficina de Cambio Climático del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, así como especialistas en ámbitos como movilidad, energía, regeneración urbana, infraestructura verde o economía circular y representantes de otras ciudades de la red citiES2030 que también se encuentran actualmente en un proceso de revisión de sus planes generales.
El encuentro sirvió como espacio de reflexión colectiva y diálogo entre el Plan General y el Acuerdo Climático, poniendo en valor el trabajo interdepartamental y el esfuerzo conjunto que ha permitido a Vitoria-Gasteiz consolidar un modelo urbano comprometido con la acción climática. Además, fue una oportunidad para intercambiar aprendizajes con otras ciudades y fortalecer la colaboración interurbana. Como resultado, se identificaron diversos temas críticos vinculados a la revisión del PGOU que serán abordados en profundidad en las próximas semanas junto con los equipos técnicos del Ayuntamiento.
