El debate sobre el rol de la ordenación del territorio (OT) para dar respuesta a los grandes retos contemporáneos está abierto. No son pocas las voces que reclaman una revisión profunda, valiente, ambiciosa y creativa de los marcos normativos, leyes e instrumentos de planificación que regulan las transformaciones territoriales ante un contexto marcado por la emergencia climática, la crisis de acceso a la vivienda, la despoblación de amplios territorios y la creciente complejidad administrativa, los marcos normativos existentes muestran signos evidentes de agotamiento.
Asimismo, el debate actual se encuentra atravesado por diversas tensiones: la necesidad de simplificación administrativa frente a la garantía de control y seguridad jurídica; el tránsito hacia un modelo de desarrollo verdaderamente sostenible, donde la protección ambiental deje de ser un condicionante para convertirse en principio estructurante; la dicotomía entre rigidez normativa y capacidad de adaptación, o, especialmente, la urgencia de territorializar las políticas, reconociendo la diversidad de realidades —urbanas, rurales, intermedias— que configuran el territorio.
En otras palabras, la OT afronta hoy la necesidad de construir marcos legales capaces de responder a problemáticas complejas sin perder coherencia ni operatividad y pasar de un urbanismo rígido, excesivamente reglado y reactivo, a otro más estratégico, adaptable y sensible a la diversidad territorial.
Adaptación y reinvención de las leyes autonómicas
En las últimas décadas, las distintas comunidades autónomas han desarrollado un intenso proceso de revisión de sus marcos normativos en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Este proceso puede leerse, en gran medida, como esa adaptación progresiva a los cambios de paradigma que ha experimentado el urbanismo en los últimos años.
Las leyes aprobadas entre finales de los años noventa y mediados de los 2000 respondían a un contexto de expansión urbana, en el que el crecimiento era el principal vector de desarrollo. Sin embargo, la aprobación de la Ley de Suelo de 2007 supuso un punto de inflexión, introduciendo el principio de desarrollo urbano sostenible y desplazando el foco hacia la gestión de la ciudad existente.
A partir de entonces, se abrió un nuevo ciclo de reformas autonómicas orientadas a alinear sus legislaciones con este marco estatal. El resultado de este proceso es un mosaico normativo en el que conviven comunidades que han aprobado nuevas leyes integrales y otras que han optado por modificaciones parciales con territorios que se encuentran actualmente en pleno proceso de redefinición.
Un recorrido por algunas leyes actuales
Desde 2013, el mapa autonómico ha evolucionado de forma significativa. Nueve comunidades autónomas han aprobado leyes completas que sustituyen a las anteriores —como Aragón, Canarias, Galicia, Islas Baleares, Murcia, Comunitat Valenciana, Andalucía o Cantabria—, mientras que otras han optado por adaptaciones parciales a la Ley de Suelo estatal. En paralelo, territorios como Asturias, Navarra o la Comunidad de Madrid se encuentran actualmente en pleno proceso de redefinición de sus marcos normativos.
Más allá de sus diferencias, las diversas leyes autonómicas desarrolladas en los últimos años comparten una serie de rasgos, como la incorporación de la regeneración urbana, la integración de criterios ambientales, la atención a la cohesión social o la inclusión de enfoques transversales como la perspectiva de género o la movilidad sostenible.
Sin embargo, también evidencian limitaciones. La inestabilidad normativa, las modificaciones constantes y la complejidad de los procedimientos han dificultado en muchos casos su aplicación efectiva. Mientras, la simplificación y la agilidad administrativa se han convertido así en objetivos recurrentes, no siempre resueltos.
Pero más allá de esta diversidad de situaciones, lo relevante es que estas nuevas generaciones de leyes comparten una ambición común: superar el modelo heredado sin renunciar a su capacidad operativa. Aun así, lo hacen desde aproximaciones distintas, que permiten identificar algunos aprendizajes relevantes.
Así, algunas comunidades han apostado por integrar dimensiones que tradicionalmente se regulaban de forma separada. Es, por ejemplo, el caso de Canarias, cuya Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Protegidos de Canarias (LSEPC) incorpora en un único marco la ordenación del suelo y la protección de los espacios naturales, situando el principio de desarrollo sostenible como eje estructurante.
Por otro lado, hay legislaciones que han buscado alinearse explícitamente con agendas internacionales. Extremadura, por ejemplo, vincula su marco normativo —Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial y Urbanismo Sostenible de Extremadura (LOTUSEX)— con los objetivos climáticos, la Nueva Agenda Urbana o el Convenio Europeo del Paisaje, reforzando la conexión entre planificación territorial y compromisos globales.
En otros casos, el interés reside en la definición de un modelo territorial claro, que además se conecta con la regulación del planeamiento urbanístico. Las Illes Balears —Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de les Illes Balears (LUIB)— han establecido límites explícitos al crecimiento urbanizable a escala insular, mientras que la Comunitat Valenciana —Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP)— introduce innovaciones relevantes como la infraestructura verde, la diferenciación entre planeamiento estructural y pormenorizado, o la incorporación de la perspectiva de género como principio transversal. Además, refuerza la prioridad de intervenir sobre la ciudad existente frente a la expansión y aborda problemáticas complejas como los asentamientos dispersos en el medio rural.
No todas las comunidades, sin embargo, han desarrollado con la misma intensidad estos enfoques. Galicia —La Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia (LSG) y Ley 1/2019, de 22 de abril, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana de Galicia—, por ejemplo, ha optado por una adaptación más contenida al marco estatal, aunque incorpora instrumentos específicos de interés como el Plan de Ordenación del Litoral, con una aproximación innovadora al paisaje y a los asentamientos rurales.
Entre las reformas más recientes, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA) representa un intento claro de simplificación y reorganización del sistema, apostando por instrumentos más claros y ejecutables, y por una diferenciación más nítida entre planeamiento general y detallado. La simplificación administrativa se plantea aquí como condición para reforzar la seguridad jurídica, aunque no exenta de debate.
En paralelo, los procesos actualmente en marcha apuntan hacia un posible cambio de enfoque aún más profundo. El anteproyecto de ley en Asturias —Ley de Ordenación Integral del Territorio de Asturias (LOITA)— propone un modelo de planeamiento más estratégico y menos jerárquico, separando la definición de la estructura territorial de la regulación detallada del suelo. Navarra ensaya una construcción participada de la norma desde su origen. Y la Comunidad de Madrid, con la futura ley LIDER, plantea una revisión orientada a la agilización y simplificación del sistema, en un contexto especialmente tensionado por la demanda de vivienda y la complejidad administrativa.
Oportunidades para un nuevo marco normativo
Más que aspirar a que las leyes resuelvan todos los problemas del urbanismo o del territorio, el verdadero reto es que sean capaces de comprender su complejidad y generar las condiciones para abordarlos de forma eficaz.
En este sentido, estas “nuevas generaciones” de leyes abren un campo de oportunidades que va más allá de la mera actualización normativa. Y crear marcos donde la integración de la planificación estratégica permita superar la lógica puramente normativa; la incorporación del factor tiempo introduzca una dimensión adaptativa, y el abordaje de retos como el cambio climático, la vivienda o la despoblación genere coherencia y se evite un tratamiento fragmentado y avance hacia una verdadera integración transversal en los instrumentos de ordenación.
Sobre la integración de la planificación estratégica dentro del sistema urbanístico, conviene recordar que, frente a instrumentos tradicionalmente centrados en la regulación detallada del suelo, comienza a abrirse paso una lógica más orientada a objetivos, capaz de articular visiones de futuro, priorizar actuaciones y coordinar políticas.
Experiencias como las Agendas Urbanas han demostrado que planificar de forma integrada no solo ordena, sino que también permite programar, evaluar y movilizar recursos a medio y largo plazo. En este sentido también puede revisarse la experiencia que está desarrollándose desde el Plan Estratégico de Madrid, y que ya explicamos aquí.
La consideración del factor temporal como una dimensión clave del planeamiento, a través del establecimiento e incorporación de sistemas de seguimiento, evaluación e indicadores, permite avanzar hacia la definición de marcos y modelos más adaptativos, capaces de ajustarse a contextos cambiantes sin necesidad de recurrir constantemente a modificaciones normativas, donde, frente a los estándares rígidos, se abra la posibilidad de trabajar con objetivos flexibles que reconozcan la diversidad de situaciones territoriales.
A ello se suma la necesidad de reforzar la gobernanza territorial y de avanzar en la territorialización de la norma, reconociendo que no existen soluciones únicas y que los instrumentos deben adaptarse a contextos diversos. La complejidad de los retos actuales exige superar dinámicas fragmentadas y reforzar los mecanismos de coordinación entre administraciones, así como abrir espacios efectivos de participación. No se trata solo de mejorar los instrumentos, sino de repensar cómo se toman las decisiones y cómo se gestionan los conflictos en el territorio.
Todas estas líneas apuntan hacia un cambio de enfoque donde el urbanismo centrado en la regulación dé paso a otro más orientado a la gestión de procesos complejos, y donde la ley actúe como soporte de la transformación territorial.
El caso de Navarra: la ley como un proceso colectivo y una oportunidad de redefinir la gobernanza territorial
Como hemos ido apuntando, en la última década, el trabajo a escala territorial ha implicado, cada vez más, moverse entre marcos normativos, agendas estratégicas y procesos capaces de conectar políticas públicas, administraciones y actores diversos, donde los grandes retos —climáticos, sociales, económicos o demográficos— se abordan desde diversas herramientas e implicando a la administración en distintos niveles que requieren, por el contrario, de procesos compartidos de ideación, gobernanza y gestión.
La experiencia del proceso de elaboración de la nueva Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra (LFOTU) sirve como un buen caso de este cambio de enfoque y de sus oportunidades. Uno donde la ley no aspire a resolver por sí sola la complejidad del territorio, sino a comprenderla y generar las condiciones para gestionarla mejor.
Paisaje Transversal hemos tenido la oportunidad de participar en parte de este proceso, acompañando particularmente el diseño y desarrollo de las Consultas Públicas Previas, desde donde se trataba entender la ley como el resultado de una construcción colectiva informada.
De la norma al proceso
Como hemos dicho antes, a diferencia de otros procesos normativos más tradicionales, la nueva LFOTU no parte exclusivamente de una elaboración técnica interna, sino, de una fase estructurada de Consultas Públicas Previas, concebida como un espacio de debate cualificado.
El objetivo no era redactar directamente un texto legal, sino diseñar un proceso capaz de sentar las bases para una nueva ley para que resultara más ágil, más clara y mejor adaptada a la diversidad territorial de Navarra. Para ello, se articuló un marco de reflexión en torno a cuatro grandes bloques: el sistema de planificación, el papel del suelo rural, la gestión de la ciudad construida y las necesidades de los entornos menos poblados.
La metodología combinó la elaboración de un documento técnico de base, ideado por un grupo de trabajo bajo el liderazgo de la Dirección General de Ordenación del Territorio, con encuestas dirigidas a agentes clave y sesiones presenciales de contraste colectivo. Se estableció una participación estructurada, exigente y orientada a la toma de decisiones en la que participaron perfiles técnicos y políticos de distintas administraciones, junto a entidades y profesionales del urbanismo, la arquitectura, el derecho, el medio ambiente o el desarrollo rural.
El resultado fue, más que un conjunto de propuestas, una lectura compartida de las disfunciones del sistema —bloqueos, contradicciones, cargas administrativas— y de sus posibilidades de transformación.
Territorialización de la norma
Uno de los consensos más claros surgidos del proceso fue la necesidad de territorializar la ley. Navarra, como tantos otros territorios, presenta una diversidad significativa de realidades —desde la Comarca de Pamplona hasta los núcleos rurales del Pirineo o la Ribera— que difícilmente pueden abordarse desde esquemas homogéneos.
Frente a ello, la nueva LFOTU apunta hacia un modelo capaz de adaptarse a distintos contextos, no necesariamente mediante regulaciones diferenciadas, sino a través de instrumentos flexibles y escalas intermedias reforzadas. Esto implica revisar el papel de los Planes de Ordenación Territorial y clarificar su relación con el planeamiento municipal.
Esta lógica atraviesa especialmente el debate sobre el suelo rural, donde emerge un cambio de mirada relevante para dejar de entenderlo como un espacio residual para reconocerlo como un ámbito activo, productivo, ecosistémico y habitado. Bajo esta mirada, la escala del territorio deja de entenderse como mero soporte físico y se convierte en sistema complejo de relaciones ambientales, productivas, sociales y culturales.
La redefinición de categorías, la flexibilización de usos compatibles con la conservación del medio y la vinculación con el reto demográfico y la despoblación se sitúan aquí en el centro.
Integración de estrategia y planeamiento
Otro de los ejes clave del proceso ha sido la posibilidad de integrar la planificación estratégica dentro del sistema normativo. La ley se plantea como un marco capaz de reconocer el papel de instrumentos más flexibles —como las Agendas Urbanas— que operan desde la definición de objetivos, indicadores y procesos participativos.
Este enfoque permite avanzar hacia un modelo donde la estrategia territorial actúe como soporte argumental del planeamiento, orientando decisiones sin quedar atrapada en la rigidez del detalle normativo. Al mismo tiempo, abre la puerta a una revisión del papel tradicional de los Planes Generales Municipales, a menudo sobrecargados y sometidos a procesos largos y complejos. La reflexión apunta hacia una mayor diferenciación entre lo estructurante y lo pormenorizado, y hacia una simplificación real de los instrumentos.
Gobernanza multinivel
La escala territorial introduce inevitablemente la cuestión de la gobernanza. El proceso de consultas puso de manifiesto tensiones recurrentes diversas —entre autonomía municipal y tutela foral, entre normativas sectoriales y visión integrada, entre capacidad técnica y carga administrativa.
Frente a eso, la nueva LFOTU plantea reforzar el papel de la ordenación del territorio como instancia coordinadora, sin menoscabar la capacidad de acción local. La clave no está tanto en redefinir competencias como en mejorar los mecanismos de relación desde la apertura de espacios estables de coordinación, una mayor integración interdepartamental y la creación de marcos de cooperación multinivel.
Así, la ley no solo ordena el territorio, sino que también configura la forma en que las administraciones se relacionan para gestionarlo.
El abordaje de los grandes retos sin fragmentar la norma
Todo el proceso abordó de forma explícita los grandes desafíos contemporáneos, desde el cambio climático o el acceso a la vivienda, a cuestiones sobre la despoblación, la cohesión territorial, la movilidad sostenible o la igualdad de género.
La cuestión clave no era únicamente incorporar estos retos, sino hacerlo sin convertir la ley en un compendio de informes sectoriales adicionales. La respuesta apuntó hacia su integración transversal en los instrumentos de planificación, evitando la proliferación de documentos y apostando por marcos basados en objetivos e indicadores más flexibles.
De esta forma, la LFOTU busca ser una herramienta para alinear el territorio navarro con las estrategias estatales y europeas de desarrollo sostenible, pero adaptadas a su realidad.
Una ley como soporte para la transformación territorial
La redacción de la nueva LFOTU permite ensayar una idea que trasciende el propio proceso, permitiendo entender la ley como el diseño de una infraestructura institucional y de mecanismos multiactor. Es decir, la Ley puede ser, más que un marco estático, un sistema de reglas, instrumentos y relaciones que condiciona, orienta, acompaña y posibilita la transformación del territorio a largo plazo.
La principal innovación reside tanto en el contenido de la futura LFOTU como en haber entendido su elaboración como un proceso abierto, sometido a contraste técnico y escucha territorial desde el inicio. Una escucha que no se dirige a un ámbito concreto, sino al conjunto del sistema.
Legislar ante un contexto de creciente complejidad
La revisión de las leyes de ordenación del territorio abre una oportunidad que va más allá de la actualización normativa. La mejora de instrumentos o la simplificación de procedimientos, así como la capacidad de repensar cómo queremos planificar y gestionar nuestros territorios en un contexto de creciente complejidad resultan hoy vitales.
Los modelos rígidos, sectoriales y jerarquizados dan paso a nuevas aproximaciones que apuestan por la integración, la adaptabilidad y la gobernanza compartida. Y, aunque este cambio de paradigma no está exento de desafíos, la construcción de marcos normativos capaces de evolucionar, aprender y adaptarse permiten que ordenar el territorio no sea una mera cuestión técnica o jurídica, sino un ejercicio colectivo de anticipación y proyecto compartido sobre el futuro.